農業是國民經濟的基礎，糧食則是基礎的基礎。縱觀世界主要國家農業和糧食發展，大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地養活占世界20%左右人口的我國，糧食**始終是關系國民經濟發展、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題。黨中央、國務院高度重視糧食**問題，公布實施了土地管理法、農村土地承包法和基本農田保護條例，初步建立了*嚴格的耕地保護制度、發展糧食生產專項機制、農民收入補貼機制、種糧農民的保護機制、穩定的農業和糧食生產投入增長機制和糧食主產區的轉移支付等糧食**政策支持體系。特別是以糧食直補和*低收購價政策為主的糧食支持政策，為糧食連續5年增產、農民收入較快增長提供了重要動力和制度保障。但在國內外經濟形勢變化迅速、市場變化較大的情況下，糧食支持政策執行中出現了一些問題，如果不能有效解決這些問題，理順糧食增產和農民持續增收的機制，在一定程度上將影響到國家中長期糧食**。
　　一、我國當前糧食支持政策存在的主要問題

　　1.糧食直接補貼政策目標的定位不明晰

　　在我國2004年糧食直接補貼政策設計之初，*主要的目標是調動農民種糧積極性和推動國有糧食企業改革。以前個目標來看，通過將流通環節的間接補貼改為對生產者的直接補貼，有利于企業由政府的附屬物轉變為自主經營、自負盈虧的市場主體。以后一個目標來看，在實現直補方面效果是明顯的，農民從政府收稅費到給補貼，感受到了政府對保護和調動糧食生產積極性的明確導向。但是，由于直補并未與農民是否種糧或者生產糧食多少掛鉤，使政府的**個目標效應逐步降低，有的甚至還產生了副作用。如果補貼政策的目標是增加農民收入，那么該政策效果是直接有效的；如果直接補貼的政策目標是增加糧食供給，那么其政策效果是不確定的。糧食直接補貼并不能同時實現農民增收目標和增加糧食供給目標。

　　2.政策執行機制不完善

　　由于我國對種糧農民的直接補貼大都采用以計稅面積進行補貼，使得一部分真正種糧的農民沒有得到補貼的實惠，補貼在一定意義上成為“普惠制”，而不是種糧農民的“實惠制”。*低收購價政策的實施，受到了地方政府和農民的普遍歡迎，對增加種糧農民收入，發展糧食生產發揮了重要作用。同時也還存在一些問題，主要是*低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某種糧食品種的*低收購價水平偏高，中央和地方儲備企業入市后，會影響其他市場主體的正常經營；反之，如果某種糧食品種的*低收購價水平偏低，農民不能得到有效保護，可能影響農民的種糧積極性，糧食生產和糧食供給不能得到有效保障。此外，*低收購價政策的費用補貼機制、監管機制和作物之間的比價確定等仍需進一步完善。

　　3.政策執行成本偏高

　　我們對政策執行各相關利益主體進行分析，可以發現當前糧食支持政策具體執行仍存在一定的漏洞。對于糧食收入支持政策來說，這一政策的利益主體主要有：種糧農民、政府部門和消費者；對于糧食價格支持政策來說，這一政策涉及的利益主體包括：國有糧食企業、糧農和糧食消費者。由于利益主體數量多，且不同支持政策之間主體存在交叉，使得政策執行成本高。

　　首先，糧食收入支持政策。一方面，政府的總投入在既定的市場價格下，轉化為糧食的有效供給，糧食供給量增加；另一方面，由于收入存在轉移效應，不一定全部投入到糧食再生產中。此外，我國農民群體數量龐大，加之社團組織不發達，把一定數額的直接補貼資金發放到農民手中的交易成本很高。對消費者而言，政策對城市消費者影響較小，但是增加了農村消費者的福利，總體消費者福利是增加的。對政府而言，其付出的代價是總補貼投入，其中一部分轉化為糧食供給和農民消費者福利，另外一部分是政策執行成本。

　　其次，糧食價格支持政策。對政府而言，通過對預期糧食價格的制定，引導市場價格（*低收購價一般高于市場價格，即托市），糧食市場價格上升，農民會增加糧食的供給（包括兩個方面：一是糧食的種植面積增加，二是糧食的出售數量增加）。對糧農而言，市場價格提高可以穩定地增加種糧的收入，減少市場價格波動帶來的市場風險。對消費者而言，*低收購價本身不會對糧食消費者直接產生影響，而是通過*低收購價所支持的售價來影響消費者的實際可支配收入。然而，*低收購價是一種間接補貼方式，中間環節經營費用、管理費用支出較多，在成本推動糧價戰略和抑制通脹控制物價戰略的雙重壓力下，增加了調控政策的難度，同時又難以兼顧多方面的政策取向，影響政策執行的效果。對國有糧食企業或者是國家儲備庫而言，國有糧食企業承擔的雙重職能，轉移了企業的外在市場競爭壓力，強化了企業的“大鍋飯”思想，弱化了企業的競爭意識。從長遠看，削弱了國有糧食企業的競爭能力，不利于企業的長期壯大發展，也不利于我國國有糧食企業在國際市場中地位的確立。在一定程度上可以說，糧食間接補貼對保障國家糧食**、增加農民收入效果*為直接，但是由于其干預正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業改革和市場機制作用又產生了負面效果。

　　第三，政策區域執行成本不平衡。雖然在現行糧食補貼政策設計中，考慮了地區差異性，但是由于我國31個省（區、市）中各存差異，即使在同一個省區市內部也存在著很大的差異，這增加了當前糧食補貼政策的成本。特別是糧食補貼政策的執行與各地區的財力有直接的關系。糧食風險基金作為當前糧食補貼政策主要的資金來源與地方財力直接相關，而且中央撥付比例在不同地區間差異較大，這造成了地區間支持水平不均衡。由于種糧的比較效益低，很多產糧大縣財政收入增長緩慢，產糧大縣往往成了財政窮縣。在糧食省長負責制下，風險基金一半用于直補，其余仍承擔著地方糧食**調控的責任。資金的削減勢必影響地方糧食**調控措施的落實。特別是在地區間市場一體化未完全成熟，當某種應急狀態出現的時候，地方為求自保，難以通盤考慮國內市場，從而可能影響到國家糧食**目標的實現，這是當前糧食補貼政策執行中的潛在成本。而這種成本一旦實際發生，將難以估量。十七屆三中全會指出，要逐步取消地方糧食風險基金的配套，這無疑對增強地方糧食**保障能力具有重要意義。我們期待這一政策能夠盡早落實。

　　二、進一步完善我國糧食支持政策的建議

　　從前面的分析中可以看出，糧食直接補貼的政策效果較慢，且其政策目標僅對增加農民收入有效，對糧食**目標的作用十分有限；糧食間接補貼的政策具有十分強的干預市場價格能力，其政策目標對增加農民收入和糧食**目標均有效，政策容易執行，但是很難找到一個適度的水平。糧食的直接補貼和*低收購價政策各有利弊，如何設計一個既能有效增加糧農收入又能有效保障國家糧食**的糧食支持政策是當務之急。

　　1.進一步完善糧食補貼政策目標

　　由于收入的轉移效應使得增收不一定增產，且糧食需求彈性低，也使得增產不一定增收。加之，當前補貼資金缺口較大，各地糧食直接補貼力度相對較低，而且近年來農用生產資料價格漲幅較大，抵消了糧食補貼的實際績效，對提高種糧農民收入的效果不明顯。

　　根據當前糧食支持政策的政策目標和經濟學原則的不同，分為以下三類：糧食價格支持政策其目標是增加糧食供給，促進糧食生產和經濟增長；收入支持政策，其直接目標是增加糧農收入，減少社會貧富差距，以實現社會公平；儲備補貼其目標是穩定社會供給，保障國家糧食**。